【文章精选】宋锴业丨制造灵活性：数字治理的组织生态及其制度环境——基于M省A市的实证分析丨2024年第4期

制造灵活性：数字治理的组织生态及其制度环境——基于M省A市的实证分析

◉宋锴业

【摘要】数字治理如何促进科层组织的优化。然而，数字治理本身的组织生态没有得到学界的关注和聚焦。文章以M省A市数字治理创新的历史过程为线索，呈现了数字治理的组织生态及其背后的双向运作过程。研究发现：相较于依托科层组织展开的政府运作，数字治理通过“入口”和“界面”控制实现了针对公众复杂需求的抽象和简化，进而通过数据与算法促进了条、块部门围绕着社会需求进行灵活分工，以此实现政府科层组织在新的社会制度环境中的灵活性。在此条件下，数字治理与科层组织相互嵌套形成一套复合架构，这一结构兼具数字治理的灵活性和科层治理的专业性，促进了国家治理体系的优效。但两种组织逻辑之间也存在一定的张力。在科层组织一端，部门统合可能导致数据无法根据需求流动并被切块在条块内部；在数字治理一端，权责困境使下级需寻求上级部门的帮助，而“条块”围绕着数字治理创新绩效的创建过程又强化了基层的治理负荷，上述张力使数字治理塑造的灵活性空间收缩。结论指出，围绕数字平台体系与数据资产属性的综合制度设计是突破数字治理困境的重要制度选择。

【关键词】 数字治理；科层组织；组织形态；灵活性；制度环境 

【作者介绍】宋锴业：山东大学政治学与公共管理学院助理研究员、社会治理研究基地研究员，[e-mail]。

【引用格式】宋锴业.制造灵活性：数字治理的组织生态及其制度环境——基于M省A市的实证分析[J].公共管理与政策评论,2024,13(4):39-55.

—文章结构—

一、引言

二、数字治理与科层组织关系的再界定：一个解释框架

（一）数字治理何以促进科层组织运行

（二）数字治理与科层组织之间的三重张力

三、研究方法与案例概况

（一）分散投入的部门数字化

（二）集中建设的平台一体化

（三）数据机构的科层式推进

四、制造灵活性：数字治理的组织生态

（一）“入口”和“界面”控制：数字治理塑造的需求回应灵活性

（二）从“规则与程序”到“数据与算法”：数字治理塑造的分工灵活性

（三）数据资源管理机构：制造灵活性的组织依托

五、数字治理的实践及其制度环境

（一）数字治理塑造的灵活性受到部门统合的制约

（二）数字治理过程中的权责不明确削弱了已经构筑的组织灵活性

（三）数字创新绩效下的治理负荷与基层应对能力的不足

六、讨论：数字治理组织化的方向与设计

一、引言

在中西方研究传统中，数字治理对科层治理的单向关系——即数字治理如何促进科层治理的绩效优化一直是理论界和实务界关注的焦点议题。这一议题之所以受到了强烈关注，与科层组织在复杂社会中遭遇的诸多困境有关。早在20世纪90年代，随着复杂社会需求的日益增长，作为公共部门组织原则的科层组织陷入如何保持组织刚性与弹性之间的两难困境：科层组织应当如何有效地回应自下而上涌现的多元化、异质性的社会需求，同时应对国家自上而下对社会需求回应的高度重视？面对这一难题，数字治理成为解决政府科层组织难题的一个答案。近年来，政府部门的各类工作越来越依赖数字治理——国家的顶层设计形成了数字治理的一整套制度体系。如以政府科层体系为基础，通过一体化的数字政务服务平台建设整合各级政府机构、各个部门的资源和力量，并强化各级政府回应社会公众需求的责任意识和公众评价反馈体系。由此，数字治理逐渐成为一种新的组织运作模式，并在城市治理、乡村治理、精准扶贫等各个领域发挥着重要影响。数字治理已经深入政府内部，与原有的科层组织体系形成复合关系，进而影响国家治理的组织架构。

尽管数字治理在国家治理体系和治理实践中居于重要地位，但是在学术层面，研究主要围绕着“数字治理效能论”与“数字治理互动论”展开，较少研究关注政府数字治理背后所隐含和伴生的“组织化”过程。具体而言，既有研究从两个层面展开丰富的讨论：

首先，早期研究通常将数字治理视为政府科层组织效率提升的一种工具，其隐含在政府科层组织内部进行讨论。自20世纪90年代以来，世界各地的政府部门都意识到提高服务效率和向公民提供服务的重要性。各国的政府部门开始试图仿效私营部门，提供更多以公民为中心的服务。尤其近年来，随着大数据技术的发展，学界提出的基于大数据的数字治理可以进一步帮助政府提高效率和透明度，为政府决策提供支持信息、更好地洞察公民需求以改进服务。在研究者们看来，数字治理是提高政府服务效率的核心。显然，这些研究采用简化的处理方式——把数字治理简化为大数据应用与实践倾向。进而集中聚焦数字治理推动下的政府组织内部变革，并侧重讨论其作为政府治理工具的应用与创新。

其次，另一些研究则关注数字治理如何促进政府组织与外部互动。一方面，大数据等数字治理技术手段对政府作为治理主体的对外施政行为具有重要影响，数字治理可以改善政府提供公共服务的水平和质量，大大便利政府履行职能。数字治理可实现跨地区、跨层级的数据采集和共享，增进对社会治理规律及动态的实时把握。另一方面，数字治理可以改善政府组织与公众、社会组织、市场主体之间的互动，它使公共部门和社会主体之间能够进行便利的信息交流。公共部门采用数字技术支持公众接触，包括程序公开、结果公示，以及网上办事、意见征询等，并根据公众需求的变化调整公共服务供给。这样，就可以大大超越科层组织办事的时滞性和协调困境，改变政府与社会的互动。然而，数字治理究竟会给政府组织带来怎样的影响以及治理结构层面上的改变，还需要更深入的学理讨论。

当然，在研究层面，学者们研究中国数字治理的政府运作并没有完全地忽略组织内部复杂的微观运作过程。这一类文献主要是分析数字治理所带来的后果，而并非致力于解释这些后果背后的组织机制。首先，研究者发现，早期政府部门向数字治理的过渡多是停留在机构文件上的语言表述，即保留现有的组织流程和结构，而不是重新设计。其在政府的价值体系中并未处于优先地位。其次，既有研究意识到数字治理的结果是数据的共享难。各部门根据自身偏好和职能属性，选择自身需要的数据，却不情愿兼顾其他机构要求。这类文献分析的数字治理的困境并不能直接帮助我们理解政府数字治理形成的原因与演变，反而强化了本文的问题意识：既然数字治理与科层治理结合带来诸多不足，那么两者为什么在组织层面逐渐深度结合？显然，无论是效率视角还是公民互动，共享着一套基本假设，即侧重于从技术的角度解释政府的数字治理实践，讨论数字治理对科层组织的单方面的影响，但是对数字治理本身的逐渐“组织化”关注不足。

本文与前述数字治理的经典假设不同（见表1），我们延续勒普顿（Lupton）的思路，主要关注数字治理本身的“组织化”的过程及其逻辑。勒普顿指出，所谓数字治理的组织化指的是这样的一种现象，即随着数字基础设施、设备和实践跨越现有领域，它们有能力产生新的组织形式。在政府、商业、教育、政治和日常生活中，数字治理逐渐成为开展和推进新的协调和动员形式的一种新的组织形态，随着这些组织形态进入更为广泛的领域，数字治理必然产生不同的社会效应，影响社会生活的特定形式和关系。而数字治理作为一种组织形式的兴起，其在政府部门中的广泛应用不仅仅是数字治理本身的结果，还与更广泛的政策制度变化有关，例如，政府将部分任务委托给大型平台企业和社会组织，它深刻地影响了社会公众参与的地位或逻辑，回应公众需求往往需要以数字治理这种特定的形式进行。

本文的核心研究问题是：在中国政府场景中，数字治理呈现出何种组织逻辑，在实践中带来了何种组织影响，并进一步探究形塑这种影响的制度环境。这在两个层面对既有研究有所推进。首先，近年来国内外关于政府数字治理的研究热情有目共睹，政治学、公共管理学的既有研究多关注其效率与效果层面，政府数字治理的运作方式、具体作用以及局限，都已为不少研究所讨论。但对数字治理引发的更为深层的变化着力较少。本研究没有停留在数字治理的技术影响层面，而是关注数字治理在解决科层组织所面临的复杂困境与挑战时，发展出了何种组织机制？对上述组织层面的问题，已有研究缺乏详细论述。

其次，就理论视角而言，本文尝试性地解释数字治理的介入对数字治理与科层组织间关系的影响。数字治理的组织化是学界研究的前沿议题，即数字治理在政府组织内的扩展中会受到科层组织与数字体系的相互构造，并且最终在多种因素的作用下呈现出一种新的组织形态，这方面的代表学者是勒普顿对数字治理组织化的阐释。他指出数字治理已成为政府与其他领域协调和动员的一种特殊组织形式。安塞尔（Ansell）等研究者也指出政府部门的许多平台系统虽然表面上是由数字技术支持的，但它根本上可以体现出一种新的组织逻辑。从这个角度来说，数字治理在中观层次上的演进，并不仅仅是技术逻辑在公共部门的使用和扩散，它更涉及从政府技术到政府组织的转化。本文的讨论有助于帮助学界立足于中国场景来更好地理解数字治理“组织化”的特征与内涵。围绕着上述研究问题，本文建构了数字治理与科层组织之间关系的双向运作的解释框架，并通过个案做出进一步阐述，以深入分析当前政府数字治理背后的组织机理及其制度环境。

二、数字治理与科层组织关系的再界定：一个解释框架

（一） 数字治理何以促进科层组织运行

在公共部门领域，数字治理的盛行与科层治理所面临的困境密切相关。韦伯定义了科层组织为实现目标具备的一组属性。布劳、梅耶总结说：“专业化、权力等级、规章制度和非人格化是科层组织基本特征。”虽然基于科层组织的治理实现了组织国家行政机构运作的目标。但面对着社会复杂性叠加和社会风险扩散等新情况，科层组织显得十分迟缓和僵硬。尤其是日益增长的社会需求回应和社会治理的压力要求国家正面回应社会，如何在科层刚性约束之下塑造灵活性成为数字治理盛行的组织肇因。

首先，数字治理显著提高了科层治理的运作效率。长期以来，基于政府科层组织运作的科层治理虽然能够产生前工业化时代无法想象的规模经济、团队生产等优势。但是同样带来信息交流成本、协调成本，从而引发效率低下等问题。自20世纪80年代以来，信息技术的引入和实施主要目的就是为了提供适当的工具和解决方案，有效地提高科层组织的运行效率。这些方案旨在通过将官僚程序的标准化纳入数字治理中，进而提高行政运行效率。其次，政府数字治理的另一个重要的肇因与科层治理对复杂社会需求识别和回应的迟滞性有关。随着复杂社会的发展，为了能够根据公众需求有效地提供高质量的公共服务，对政府与社会公众之间、部门与部门之间及时识别和交换信息提出了更高的要求。而科层治理相对封闭，对需求识别的及时性和回应质量较低。数字治理可以显著提高科层组织的回应性。政府可以更精准地把握复杂的公众需求，提供相应的服务。也即数字治理可以使政府科层治理变得更灵活，更能解决社会问题和回应复杂的社会需求。最后，数字治理对于整合条块力量集中合作化解社会治理中的各类复杂需求和问题具有重要作用。政府中的部门间协同通常保持着复杂官僚体制具有的低水平状态。随着社会从简单化到复杂化的进阶，作为政府最终委托人的人民有着高度异质的多元需求。政府部门需要干预的领域增加，对政府在持续提供服务和应对风险方面有更高的协同要求。为满足不同的社会需求，科层组织内部产生了大量需要高效权衡和协调任务。然而，繁重的协调任务是高层稀缺的时间和专业知识难以应对的。具有大致相同权威的部门又不具有高层的协调能力。在这种情况下，数字治理有机结合不同治理形式的柔性和刚性，可以有效助力科层治理应对复杂问题的挑战。

可见，政府数字治理的组织原理在于：通过数字治理体系打破政府科层体系的束缚，在繁复的科层制链条的基础上，将能够实现任务完成所需的资源跨层级、跨部门地绕过既定规则和程序链接起来，以塑造治理的灵活性。正是在这一角度上，数字治理可以有效应对政府科层组织对复杂问题的迟钝，在应对复杂事务中显示出巨大优势，提升了政府治理体系的兼容和适应性，强化了应对复杂社会需求和化解社会风险的能力。也就是说，数字治理的根本目的是政府组织适应环境变化的调适，社会环境的巨变（特别是社会需求向复杂性和多元化的整体变革和新技术革命的巨大驱动力）是政府数字治理的主要动力和推进机制。

（二）数字治理与科层组织之间的三重张力

1.数字治理基于数据的聚合流动与科层治理基于部门统合之间的张力

数字治理在促进公共服务提供、降低运营成本、改善政府对信息和数据的控制以及透明度和效率等方面发挥着巨大的作用。这些功能不是凭空塑造的，在很大程度上其实是数据不断聚合和重新流动的产物。Johns指出，围绕数据的聚合，并重新调整其用途，不仅揭示了数字治理中诸多要素之间的关系，还促进了富有想象力的工作重组。也即，数字治理发挥效能很大程度上依托数据在政府内部的上下级之间、横向部门之间，以及政府与社会之间根据实际需求的重新聚合和流动。然而，在实际运作中，数字治理基于数据的聚合/流动促进的价值生成与科层组织基于部门的专业性带来的部门统合之间产生了一定冲突——在科层组织结构中，每个部门都有自己的业务范畴，各部门大多从自身关注的角度来定义问题。在这种情况下，正如Dourish指出的，“数据在哪里流动，就能在哪里找到僵局”。在缺乏上级的强制力下，下级缺乏数据聚合和流动的意愿。总结而言，数字治理基于数字的聚合和流动产生价值，然而数字聚合和流动更多地遵循着分段和模块化的逻辑结构，而不是沿袭政府组织的轮廓，因此在实际运行中必然对科层组织产生影响和扰动。

2.数字治理过程中的权责分工模糊与科层组织的权责统一之间的张力

从理论上来说，科层组织建立在各级政府部门权责一致，即工作内容、职责和权限清晰确立的基础上，基于严密的流程与规则进行活动。而数字治理则建立在各级政府部门在数据管理的内容、职责和数据权限明确的基础之上展开活动。然而，在实际运作中，围绕着数据采集、归集、存储、运用、处置过程中的权力和责任分配较为模糊，数字治理过程呈现出碎片化的特征。传统科层组织遵循的权责统一，无法及时有效地适应数字治理对协作性、参与性、流动性产生的新的要求，表现为数据的采集权与使用权的异步问题、低质量数据的责任归属、不同层级的政府部门对数据和系统权限的开放和利用等问题比较显著。特别是随着处理复杂公共事务和社会问题对多元数据的压倒性诉求，围绕着数据治理各个过程的权力和责任分配成为数字治理发挥效能的重要障碍。就此而言，数字治理实践受制于科层组织部门专业性分工的制约以及数据责权的不够明确，难以真正实现数字治理的有效协同。

3.数字治理结果中的创新应用导向与科层组织常态运行之间的张力

数字治理的本意是力图在当前常态性的科层治理体系的基础上，整合条块的不同资源完成对合作性要求较高的治理目标和任务。在实践中，政府职能部门在设计数字治理的关键制度时具有很强的应用导向或技术主义倾向。多层级政府科层组织体系既有“条条”上的职能部门又有“块块”上的政府，某一层级政府部门的数字治理过程既需要体现出“条条”的创新要素又需要呈现“块块”的创新要素。在这种数字治理创新绩效的生产过程中，许多与实际公众需要关联不大的要素可能会被不断强化。Mazmanian和Beckman的研究明确指出，数字治理驱动政府组织中的行动往往要通过一些输出控制（过程）来实现目标。如完成任务的时间要求或公众的满意度水平等，通过这些指标设计来评估治理的效能。输出控制面临的一个重要挑战是由于标准不科学和目标设计异化导致的意外后果。这些都体现了数字治理结果中的创新应用导向与科层组织常态运行之间的张力。

如图1所示，客观来看，数字治理与科层组织之间存在着复杂关系。一方面，数字治理对于科层组织应对当前复杂社会涌现出的许多问题与挑战具有重要作用，它在科层组织的基础上为政府部门提供了一种回应社会需求的新方式；另一方面，尽管数字治理对政府科层组织的运作产生了诸多积极影响，但在公共服务提供和复杂社会治理的具体领域中，数字治理的意图可能被科层组织所消解。因此，数字治理在实践中面临着不同困境。质言之，数字治理不只服务于政府科层组织，也挑战政府科层组织，这也构成本文分析的一个中层框架。认识这种运行机制既可以刻画出各级政府共同推进数字治理这一过程背后的组织过程，也可以发现数字治理的建设过程有时难以取得显著成效的深层肇因。

三、研究方法与案例概况

本文以M省A市的数字治理转型历程为线索，呈现了政府数字治理建设背后的复杂逻辑。个案资料主要来自对M省A市政务服务与数据管理部门、公安部门的田野观察，但不限于此。研究团队系统地收集了A市的系统档案资料，并在调研过程中展开了系列深度访谈。共计对52位政府部门的主要负责人、中间层和基层工作人员进行了深度访谈（所涉及的区、街道以及访谈对象根据研究伦理予以匿名处理），获一手访谈资料30余万字。田野调查发现，A市早在21世纪初期就已经开始聚焦各类数字治理体系的建设。2016年以来，A市出现了规模浩大的政府数字治理体系的建设，突出表现为在原先承担信息公开、公众互动等功能的政府网站基础上搭建一体化的政务服务平台。A市的数字治理创新，从改革理念、资源投入来说都是当前中国政府数字治理的典型。在改革过程中，虽然取得了一定治理创新效果，但在运行过程中却也存在一些困境。A市的案例，对分析当前我国的数字政府建设和数字治理体系实践具有典型意义。2005—2023年，A市的数字治理体系建设经历了以下几个阶段：早期分散投入的部门数字化、中期集中建设的平台一体化，以及近年来数据机构的科层式推进。每个阶段的主要工作并不相同（见图2）。

（一）分散投入的部门数字化

2005—2015年，A市相继开始进行电子政务相关的网站建设等。2006年，国务院颁布的《关于加强政府网站建设和管理工作的意见》指出，要不断健全和完善政府网站体系。各地区、各部门要高度重视政府网站建设……着力加强政府信息发布。2011年9月，国务院印发《关于开展依托电子政务平台加强县级政府政务公开和政务服务试点工作的意见》提出，要深化政务公开、加强政务服务。其基本目标是“建立和完善统一的电子政务平台，充分利用平台全面、准确发布政府信息公开事项，实时、规范办理主要行政职权和便民服务事项”。从国家的政策指向和A市的改革过程来看，第一阶段政府部门的数字治理主要集中在简单的电子政务应用与组织内部效率提升上，一方面没有集中致力于促进政府与社会公众互动；另一方面，数字治理的建设在组织上是分散化的，数字治理的责任由分散的部门承担，没有考虑部门的互操作性问题。

（二）集中建设的平台一体化

转折出现在2016年。2016年9月，国务院正式发布的《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》提出，要“规范网上政务服务平台建设，依托政府门户网站，加快构建权威、便捷的一体化互联网政务服务平台”。在中央政策的大力倡导下，A市下发的《A市人民政府办公室关于印发A市推进“互联网+政务服务”实施细则的通知》提出，要在“2018年11月底前，各类政务服务事项全部纳入全市一体化网上政务服务平台办理”。然而，前述文件中的“政务服务平台建设”只是政府科层组织向数字治理转型的一个前提条件，它只是政府部门数字治理体系建设的第一步骤，更难处理的第二步是如何在一体化的政务服务平台建设的基础上进一步解决“数据共享不畅、业务协同不足等”深层的组织结构性问题。因而，这一时期，各级政府部门将主要精力集中于建设一体化政务服务平台的同时，还制定了相关法律法规来加快推动政务信息系统互联和公共数据共享。2016年，国务院正式下发的《政务信息资源共享管理暂行办法》，规定了数据共享的原则，对信息和数据共享的管理、协调、评价和监督等做出硬性要求。随后，又出台了两批数据共享的责任清单。F市颁布《市政府政务信息资源共享目录（第一批）》《F市人民政府部门数据共享责任清单（第二批）》。A市也根据中央和省政府要求将相关数据资源按照规定接入政务信息共享平台，形成了“查询”“核验”和“批量交换”三种形式（实际运作以查询为主）的数据共享方式。不同部门按照国家规定的政务信息资源目录向数字平台提供共享的数据和信息的项目数量不尽相同。

（三）数据机构的科层式推进

2018年之后，国家密集出台了一系列的政策文件，要求推动数据共享和部门协作。首先是强化了一体化政务平台的协作能力。2018年6月，国务院发布《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》指出，要加快构建全国一体化网上政务服务体系，推进跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。2018年7月《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》指出，要“加快建设全国一体化在线政务服务平台，整合资源，优化流程，强化协同”。其原则之一是“以数据共享为核心，不断提升跨地区、跨部门、跨层级业务协同能力”。2018年11月，A市下发《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革行动实施方案》也提出“要加快政务服务业务系统整合对接”，这些目标都指向部门间互操作性的重要性。不仅如此，除强化数字平台中跨部门的业务协同和法律法规上强化多层级、跨地域的数据和信息共享之外，政府部门还从机构设置入手，通过数据管理机构的层层搭建来促成部门合作。2018年12月，M省成立了省级数据资源管理局，随后，A市下发的《关于A市机构改革的实施意见》也将市政府政务服务中心的职责，以及市政府办公室的电子政务服务相关职责，市发展和改革委员会、市经济和信息化委员会的数据资源管理相关职责等整合，组建市行政审批局，作为市政府工作部门，加挂市数据资源管理局、市政务服务管理局牌子。这一方案所激发的改革，产生了相较于政务服务平台建设更为复杂和深远的影响。新部门的成立和整合不仅促进了条块的结合和数据的共享利用，还在一定程度上促进了数据资源在政府管理和社会治理领域的推广和应用。2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》。该方案明确提出组建国家数据局，可谓进一步地强化数据管理机构的科层式推进。

四、制造灵活性：数字治理的组织生态

从数字治理发展的历史过程看，需要解释的一个核心问题是，数字治理是在怎样的制度条件下构建起来，这其中有着怎样的组织机制？

（一） “入口”和“界面”控制：数字治理塑造的需求回应灵活性

在科层主导的政府回应过程中存在两个重要难题：一是在国家与社会的关系维度上，处于前端的政府与公众接触的渠道有限，如何将公众复杂的问题和需求简化和清晰化成为一个重要难题；二是在中央与地方的关系维度上，政府科层组织垂直的层级结构使得处于末端的上级政府则面临着信息不对称的问题，如何让地方在能够满足自身利益的同时，也有足够动力去履行好公共服务职责成为另一个难题。鉴于此，如何促进政府对公众问题和需求及时有效的回应，以及如何强化上级政府有效监督和约束地方对社会需求的回应行为也成为数字治理所面临的两个重要问题。这些问题的解决建立在两个机制上。

“限入口”是通过建设与政府科层体系相并行的政务服务平台来增加与公众互动和沟通的渠道，以灵活有效地回应公众的复杂需求。一般来说，公众的复杂需求并不能被政府识别和回应，只有通过数字政务服务平台的输入，才可能把复杂需求标准化、规范化，成为政府能够识别和处置的具体业务。特别是2018年以后，国务院下发的《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》明确全国一体化在线政务服务平台为各地区和国务院部门平台提供公共入口、公共通道和公共支撑等功能。《M省网上政务服务平台总体建设方案》提出，M省的平台建设采用省、市两级建设方式，遵循“同级网上政务服务只能由1个门户提供服务”原则，即省、各市均只有1个政务服务门户统一对外提供服务。统一的入口不仅扩展了政府与公众互动的渠道，而且能够使政府通过对大数据的分析和运用，准确判别和定位各主体的不同需求，并提供有针对性的服务。

数字治理为加强政府对社会需求的回应不仅仅是靠建设一体化的政务服务平台。更要通过加强“界面控制”划出特定的渠道、方向，要求各级政府的政务平台要给社会公众提供差异化的需求回应和公共服务。调研中发现，各级政府对政务平台中的界面/栏目设置有严格规定。比如，A市下发的《关于做好市政府门户网站内容保障工作的通知》中对市政府门户网站平台的频道、一级和二级栏目都有严格规定，不同栏目的保障措施和保障单位都明确到具体部门，更新频次也有量化要求。各部门还被要求按照《市政府门户网站栏目内容保障分解表》的保障方式和频率负责相关内容，且纳入绩效考核。当部分市直部门对“信息更新上传不及时不全面，就可能启动问责”（田野资料-0325JS）。

那么，为什么国家要求全面推进一体化政务服务平台的建设，构建整体性的数字治理体系？官方的解释是2018年之前虽然数字平台提高了服务水平，但数据共享不畅、业务协同不足的问题日益突出。A市文件中也强调数字平台不统一会给部门单位留后门，给信息整合带来障碍（田野材料-0305TH）。而将视野放置在数字治理发展的整个过程看，数字治理体系中的“入口”和“界面”控制有着更隐蔽的逻辑在驱动——在政府科层体系中，公众表达诉求和政府对诉求的回应往往依托实体部门，地方政府在是否以及在多大程度上回应公众诉求有充分的自由裁量权。而数字治理逐渐演化成一种新的组织控制形式，其有效限制了单个政府（部门）的行动可能，降低了基层的自由裁量，程式化、数量化的考核激活了基层对社会需求的回应性，下级政府必须按照数字平台中的栏目和内容回应公众的需求反馈。

国家对政务服务平台入口和界面的“收紧”表面上是一种技术过程，事实上体现了中央政府试图借助数字治理体系实现政府与社会、中央与地方对公众需求回应的两套积极性。国家之所以大规模推进一体化政府平台的建设，亦是试图把回应公众需求的意志通过数字平台传递给社会，间接促成了数字治理形成一种新的组织结构和组织逻辑。

（二）从“规则与程序”到“数据与算法”：数字治理塑造的分工灵活性

虽然国家通过对数字平台的入口和界面控制将复杂的社会需求简化，但另一个更为重要的问题是如何让专业化部门能够合作解决这些问题。传统科层治理中专业部门之间有很强的部门和流程边界，这种专业化的分工在处理对协调有着较高需求的任务时，反而可能会阻碍了这些目标和任务的实现。例如，政府回应公众的特定办事需求，以及应对复杂的突发公共危机事件时都需要跨越组织的各种专业边界。因此，将公众的复杂需求清晰化、标准化和规范化之后，如何解决复杂社会需求解决所需要的部门协作性成为改革的重要瓶颈。而数字治理体现了数字重塑政府科层组织的角色分工与运作特点，并在一定程度上帮助了科层组织在复杂社会中的稳定运转。

当公众的需求和问题在数字平台上进行反馈以后，这些需求（申请信息、核验信息、咨询信息等）将由算法和数据分解为更小的任务（业务数据）。政务服务管理平台把来自互联网政务服务门户（以及其他政务类App和小程序等）的申请信息推送至政务服务数据共享平台，同步告知业务办理系统。业务办理系统在政务服务数据共享平台取得申请信息和相关信息后进行业务办理，将办理过程和结果信息推送至政务服务数据共享平台。在这样的架构中，部门之间、政府之间的边界会被打破。对部门来说，“部门间的协作体现在部门的先后审核问题上，一个部门审核完，另一个部门再审核”（访谈记录A19030501）。数字治理所塑造的分工灵活性还不止于此。当处理的公众需求较为复杂，仅靠部门之间界限的打破还无法有效地回应需求时，数字平台还可以按照一定特定的数据需要和任务需求加以再集成。也即根据公众的需求在算法和数据基础上重新组合成新的专业化部门，这一新的部门可能是由两个或多个专业部门组成，围绕着新的任务展开运作。换言之，数字治理也可以根据公众的具体需求创新性地识别并混合和匹配以不同的部门，以最大限度地回应和应对复杂的社会需求和问题。

可见，在数字平台的运作中，政府主要是基于数据和算法而不是基于韦伯科层制意义上的规则和程序展开。政府部门越来越依赖基于数据和算法的数字平台作为新形式的协调机制来降低将部门人员与特定任务相匹配的协调成本，从而实现部门角色和工作流程的动态重组。所以，数字治理重构部门关系与流程边界，它打破科层组织稳定的专业分工及在此基础上的部门控制，建立部门间的灵活对接。

（三）数据资源管理机构：制造灵活性的组织依托

然而，突出的困境不是改革过程中的难题，而是在推广应用阶段仍遭遇“条”“块”上不同形式的梗阻。仅仅进行“条”或“块”上的调整依然很难促进政府在复杂社会中的灵活性，于是自上而下专门的数据资源管理机构将分散的部门联合起来。

显然，数据资源管理局的建设旨在减少因部门壁垒所带来的数据共享难，通过建立一个条块结合的数据管理系统，协调推进政务数据和公共数据资源的规范、开放和共享。在这个机构中，关键是借助权威的层次性机构和行政力量实现数据的集中和重新配置，以解除条块之间的孤立运作，成为一个联合的数字治理体系，以便跨层级、跨部门之间可以最小阻碍地交换和分享有关的所有信息。数据资源管理机构提供了基础设施和场地让部门机构可以共享数据信息，并以安全和联合的方式合作。数据资源管理局成立的重要目标之一是对部门协作难和数据共享难的回应。该机构设立的基础一方面是在当前消除部门之间缺乏互操作性的基础上形成的，另一方面也是为了设计一个新的集成、联合的数据基础结构。纵然出发点如此，但从A市的场景来看，这并未从根本上解决数字聚合流动与科层组织的部门统合之间的张力。A市数据资源管理局的领导提到：“2019年这个部门成立之初，我们还只是提供了一个场地，数据主要是掌握在各部门自己手里”（田野材料-0325BC）。而且，“我们这边的数据资源管理局其实是把原来电子政务办和信息办两个单位的一些业务揽过来了，但他们人不过来，编制也没扩增”（田野资料-0326BC）。另外，由于没有很好地解决数据确权及数据安全问题，所以部分数据还是归属在特定部门手中。数据资源管理局的一位副局长就谈道：“虽然我们市各个局都并过来……但很多单位，比如国土局用的是国家数据库，是从国家直接垂直到区县。国土局、税务局包括公安局掌握的公民信息很多是涉密的，出于安全的原因也很难有效的共享”（访谈记录A19031502）。

可以看出，新的数据资源管理部门的成立虽然成为数字治理构建的重要组织依托，但是还存在资源管理交叉和条块分离等问题。因此，部门设立的成效还需要进一步观察。

（四）进一步分析：两种组织治理生态的比较

综上，A市数字治理体系建设过程中呈现三个关键环节。正是通过上述环节，作为前台的科层组织与作为后台的数字治理之间开始形成明显互补。

上述讨论凸显了数字治理的几个环节。首先，数字治理构成了回应社会需求的新的组织逻辑——公众复杂的问题和需求可以在数字治理运行过程中随着入口和界面的统一而被简化和清晰化。然后，通过数据和算法将解决这些问题和需求的专业化部门重新进行分工，将这些部门编织进一套新的治理架构之中，从而使组织的灵活性大大提升。其次，科层组织运行所依托的组织规则确保了业务部门的专业化，但每个部门只负责分内之事。数字治理的一个重要特征是内部各种规则强烈的灵活性特征，灵活性代表了其内部规则不同于科层组织刚性约束下的“神圣不可逾越”。它突破了科层组织的部门和条块约束，可以跨层级、跨部门的协调和整合各方的资源，从而灵活组织以实现不同的治理目标。正是在上述过程中，数字治理逐渐成为适应急剧变迁的复杂社会的重要组织机制，形成了迥异于传统科层组织治理的新的逻辑特征（见表2）。从数字治理相较于科层组织的运行基础来看，社会的复杂性是其运行的社会基础。随着数字智能时代的发展和社会结构的加速变化，传统社会逐渐向以多元化、原子化和风险化为表征的复杂社会转变。科层组织难以预知和适应复杂社会变迁所需要的更高的协作要求和回应的及时性，而数字治理较好地适应了复杂社会特征。

值得注意的是，数字治理与科层治理之间的互动并不是简单的让数字治理体系嵌入科层治理体系当中。虽然既有研究大都在关注数字治理体系对科层组织治理的弥合作用，但是本文的研究表明：在中国治理实践中，数字治理体系的灵活性与科层治理体系的常规性常常是辩证且统一的，实际体现为两种治理体系的并行与融合的双向过程。

一方面体现为“科层的数字化运作”。国家治理从外在于科层制的治理形态逐步增加了数字治理的各种制度构件，由此实现了“科层组织治理的数字化”，由于专业部门的角色和分工被纳入可变的数字治理体系，政府科层组织以此获得了极大的治理优势，表现为吸收了数字治理要素的科层治理，也将这些要素改造为特定议题触发的组织手段。例如，国家回应社会需求和解决社会问题的新目标越来越多地通过数字治理体系的运作（如全国一体化的数字政务服务平台）来实现。另一方面则体现为“数字的科层式推进”。即把数字治理过程中出现的难以解决的问题重新通过设立自上而下贯穿的专业化部门来解决，并因其权威性和强制力的提升获得了数字治理的灵活性优势（见图3）。之所以形成这两种改革逻辑在于，政府的数字治理意味着组织本身结构不用进行大的调整就可以缓解组织在新的制度环境中所面临的弱势问题。而数字的科层化推进的目的是保证数据资源的共享、数据安全的统一保障等数字治理问题能够通过自上而下的强制性权威强有力解决。这两项改革举措的同步推行实际上会在很大程度上改变政府治理的结构性特征。

五、数字治理的实践及其制度环境

在理想层面，数字治理意在借助数字技术手段重新连接国家与社会，共同构筑面对复杂社会的一种灵活互动机制。但在实践中，科层体系的组织结构、人事网络、激励约束机制等要素会对数字治理的运行产生“扰动”，以此构成了数字治理实践的制度环境。

（一）数字治理塑造的灵活性受到部门统合的制约

前文的讨论已经指出，数字治理发挥成效在很大程度上是数据不断聚合和重新流动的产物。然而从科层组织部门来看，数字的聚合和流动很容易被业务的精细化所分割。数据也较难根据需求和任务自由流动，而是容易被“锁定”在专业化部门/政府机构内部。以公安部门的数字治理构建为例，近些年来，各地的公安部门都在大力开展以各类智能警务平台建设为核心的智慧警务改革。在这一过程中，公安系统内部各种数字平台的建设和使用往往依托于不同业务系统自身的特定需求。由此可能的问题是，不同警种之间的业务和需求也会投射在平台之间。A市公安情报大队队长就说道：“交警有他们的系统，我们有我们的系统，系统之间还有很多的壁垒，有人为的壁垒，也有技术的壁垒”（访谈记录A19032501）。在其他省份的调研中也发现这一问题。某市情报信息中心的主任就提到，该市“目前的公安数据归口是科信部门来管，但还是走以前的那种老方法，就是情报中心管一点，网警管一点，治安管一点，防控管一点，只要有相关业务的警种都管一点”（田野材料—HJ082109）。

究其原因在于，在很长一段时间里，政府数字治理的设计大多是为了精简不同机构内部的程序，而不太注意它们潜在的“互操作性”（interoperability）。例如，税务、公安、教育部门很早就形成了从中央到地方的垂直数字治理系统。早期的一些数字治理改革创新大多集中在专业化部门内部垂直层面的调整，而不是横向地将部门联系起来。之所以呈现出这种特征，一方面，数字治理通常被认为是提高政府运作效率的关键。因此，大量改革是在适应部门效率的提升，对横向合作关注不足。另一方面，避免组织创新风险。这两个方面结合造成了一个复杂局面：不同的专业化部门之间出于部门权力和利益缺乏数据共享的意愿，无形中让原来的专业部门形成了新的权力集中。这些现象本质上是科层组织的部门统合消解了数字聚合和流动带来的治理效能提升。因此，虽然数字治理对科层组织存在嵌入性影响，前者改变着后者以及条条、块块间的互动关系和逻辑。但是，由于数字治理开展的方式是依托于科层组织，前者往往会被科层组织中部门的统合能力所牵制。

（二）数字治理过程中的权责不明确削弱了已经构筑的组织灵活性

除了部门统合限制了数据的聚合和流动，数字治理过程中围绕着数据的权责模糊更是加剧了条条、块块之间的数据流动性难题，让数字治理所面临的灵活性困境更为突出。

在现行的组织体制下，靠近社会一端的基层政府部门承担了大量的职责，基层政府部门实施数字治理所塑造的灵活性高度依赖于条块围绕着数据的生产、共享、处理。然而，在实际运作中，由于基层条块关系受更高层级的政府部门制约，基层政府实际上较难使用这些数据权限。基层的数据权限主要由上级保障，多数需寻求“条”上部门给予数据上的支持，这就使得治理灵活性空间有所收缩，基层针对特定事项的灵活应对能力降低。在A市公安部门调研中就发现，上级公安部门已经获取但基层派出所没有使用权限的数据较多，因而，一些基层部门表达了“希望上级能多向基层放开数据权限”的诉求（田野材料-1113CY）。而上级部门也不是不清楚这一状况，A市公安局情报大队队长就说道：“有好多下面基层派出所需要办案件，系统和权限很少”（访谈记录A19032501）。另一位工作人员提出类似解释。他认为现在的情况是“基层派出所办案件的平台很少，即使有平台也没权限。很需要在安全的情况下获得授权，能够把平台利用起来”（访谈记录A19032803）。

不只是A市，笔者通过田野调研观察了来自Z市、Q市、S市、G市等不同省市多个公安部门对于警务平台使用，从中都可以发现数字权责困境所带来的治理灵活性的压缩。在下级使用数字平台进行回应和治理时，一些数据在特定范围内得到了实践。但在更广泛的空间和时间维度，基层对特定事项的治理过程通常需要得到上级部门的首肯。例如，Z市公安局拥有128套数字平台，这些警务平台既有来自公安部的，也有来自省级公安部门，同时还有Z市市局自己研发的警务平台，市公安局自主研发的99套警务平台中有27套警务平台的数据权限延伸到基层，还有较多的警务平台基层难以使用。

有趣的是，上级部门却并不一定认可这一说法。市公安部门的一位领导指出了其间的道理，在他看来：第一，基层其实并不需要那么多的权限。比如，刑事案件破案不需要派出所负责。派出所大多负责的是案件前期的接收、分类和传递，用不到很多数据权限。第二，因为数据安全考虑，上级不能给基层开放太多权限。这就造成了基层看似尴尬的处境——上级政府部门认为基层的数据权限需求可能并没有那么大。在A市的实际场景中我们发现，尽管上下级政府部门之间对数据使用权限的“宽”与“松”，以及“有必要”与“无必要”形成了相互背离的认知。但这种现象恰恰也可以说明，数字治理中围绕着数据采集、使用的权责模糊引发的上级与下级之间围绕着数据的获取和使用展开博弈的现实。因此，如何寻求“条条”上部门的数据授权在基层治理场景中变得相当重要。

在田野调研中发现，横向部门之间的数据的聚合和流动过程同样受到诸多制约，围绕着数据的安全、管理、质量、使用等方面的权责设置不够清晰，从而影响了横向政府机构和部门之间的协作。比如，A市的政务服务与数据管理部门与教育部门围绕着特定的教育事项展开数据的共享，“教育部门一般是以内部有法律规定为由，不能公开相应信息。比如说教学资格认定就不能进到审批局，教育部门上面来函不同意。因为，法律上规定的是教师认定机构就是教育行政部门的事，只有教育部门才可以有这个权利去审批，所以这个数据就没办法给到他们部门”（访谈记录A19032001）。再比如，“国土局用的是国家的数据库，是从国家直接垂直到县，你想这个数据库垂直度有多高。你想现在把它并到省市平台，人家很难让你并”（访谈记录A19031502）。可以看出，表面上通过参与和连接到数字治理体系，横向政府机构和部门之间共享数据的边界可以变得更窄或甚至被移除。然而，不管在教育、税务还是公安部门，理论上数字治理所塑造的灵活性均易被不同部门的权责所约束。

总的来看，越在基层调研，越能感受到基层部门对数据使用和流动的需求。既有研究的假设之一是数据极大地促进了政府部门之间的合作，但这个假设在真实的运作场景中被制约了。数字治理过程中各个主体围绕数据采集、归集、使用、处理的权责明晰是政府部门数据共享的基本条件，更是数字治理塑造组织和治理灵活性的重要前提。

（三）数字创新绩效下的治理负荷与基层应对能力的不足

在各级政府部门围绕数字创新绩效的构建下，治理负荷的上涨引发了基层治理的应对能力困境，这可能在两个方面有所体现。

第一，职能部门工作负荷的弹力。A市一位工作人员说道：“发一个文件，我们这边有几个平台。同一个部门，一件事，要收到好几份文件，要去好几个平台上看……这对上面来说是一种浪费，对我们下边来说是一种负担”（访谈记录A19030602）。另外，数字平台运作需要的审核、测评、整改、再反馈等都被高度标准化。据《A市全程网办事项、办好一件事检查要点》的规定，在数字平台运行过程中，受理条件、审查标准、材料保持等要求都十分细碎。政府工作人员还必须花费大量精力来完成每日督查每周通报的工作机制。这使一些基层工作人员对数字治理的态度发生了转变，一些基层工作人员在“保底线”的程度上完成任务，注重回应的外在形式和数字的合规。

第二，“条块”围绕数字治理创新绩效的构建过程再次强化基层治理负荷。一方面，条上的创新动力会转译为块块上的压力。作者在A市一份内部资料中发现如下表述：“今年以来，中央和省委、省政府将推进‘互联网+政务服务’工作和‘一网一门一次’改革摆在前所未有的突出位置，为强力推进这项工作……即日起对这项工作实行每周一报表、每月一通报工作制。”（田野资料-1806JS）在“条条”压力下，一些数字平台建设走向形式化。田野访谈中，一位工作人员就说道：“因为每个月都要求公布信息多少条。达不到标准的话，年度考核的时候会扣分。所以有时就不得不应付下”（访谈记录A19030601）。另一方面，块块间的数字治理创新竞争进一步强化了基层的治理压力。在A市，创建新的数字平台的一个原因是“领导在其他政府部门进行参观调研，回头在自己部门也打算做类似平台。不过，这些重复建设的平台的利用效率不高，发挥的作用也不大”（访谈记录A19030702）。

在数字治理的创新绩效压力下，“事项全程网办率”和事项“网上可办率”等指标屡被提及。这些指标虽然取得比较好的推动成效，但公众的需求也常常被转换成这些特定指标的实现，从而走向了指标的行政化生产。比如，A市政办工作人员的说法清晰揭示了“全程网办率”等指标的实际影响：“有时候老百姓在平台上提交问题之后，我还是无法办理，因为它和实际办理是脱钩的。我必须把老百姓提交的问题抄下来。现场办完了后再把问题誊到网上”（访谈记录A19030702）。这样，块块围绕着数字治理创新绩效的建构时所达成的一些指标虽然满足了上级的要求，但是没有充分提高公众的感受度。

六、讨论：数字治理组织化的方向与设计

本文解释了数字治理的组织生态及其制度逻辑，这些讨论对于理解当前政府组织普遍的数字治理实践具有重要的现实意义。在既有研究中，大都强调政府数字治理发展的潜力。然而在分析数字治理如何成为一种特殊的组织（如何编织到日常工作实践中）方面，缺乏组织视角的研究，个中环节的探讨较少。本文通过一项田野研究再现了数字治理的发展过程，揭示了数字治理的实际运作结果和制度环境。研究发现，数字治理的本质是促进组织实现对复杂社会需求和社会治理问题的灵活性：一方面，数字治理能够很好地帮助政府识别复杂的社会需求和社会问题，还能重构部门之间的关系与流程边界，它打破科层组织稳定的专业分工及在此基础上的部门约束，建立起不同部门间围绕着具体事项的灵活对接。最终共同构筑国家面对复杂社会的一种灵活互动机制。但另一方面，在实践中，数字治理塑造的灵活性可能受到科层组织制度环境的约束。例如，科层组织的部门统合制约了数字聚合和重新分配流动，有关数字权责的不明确又进一步削弱了政府已经构筑的组织灵活性。此外，数字治理创新绩效下的治理负荷与基层政府应对能力不足，同样可能影响了灵活性的产生。上述研究结论构成了对数字治理与科层组织关系的再界定（见图4），启发我们对数字治理在实践中的可能形态的理解。本文的研究可以引出两个更一般性的讨论。

第一，数字治理与科层组织关系的再审视。数字治理是一个长期而复杂的过程，包含一系列环节，要全面地了解政府数字治理，就必须把握数字治理的过程与内在机制。基于对A市数字治理体系建构过程的分析，本文尝试深化关于数字和科层关系的讨论。以往研究多强调政府在应用数字技术过程时的策略与结果。在这些研究中，数字治理体现为政府出于效率的考虑有组织地对数字技术进行吸纳与技术应用，继而大量研究揭示了数字治理的特征与治理效果。本文的研究一方面揭示了数字治理的组织形态及其运行所处的制度环境，深化了既有研究对于政府数字治理的讨论；另一方面，本文强调，当数字治理在制造科层组织灵活性过程中遭遇诸多困境时，政府越来越试图通过科层的权威等级强化数字治理体系，即数字的科层式推进。透过这些现象可以发现，科层组织有数字治理的要素，数字治理过程中也有科层要素，正是这样一个双向塑造的过程形塑了数字治理的具体组织生态。

第二，数字治理的悖论与综合化的制度设计。通过主动促进数字治理体系的发展，政府科层组织在回应复杂社会需求和处理社会问题时获得了显著的灵活性，使政府在新的社会制度环境下实现了“刚性”与“韧性”之间的平衡。但在实际运作中，在部门统合下，制造灵活性的数据被条分缕析，一些数据资源在部门内部流转，使数字治理塑造的灵活性降低。不仅如此，各级政府部门围绕着数字信息的采集、归集、使用、处理、反馈等方面的“权责模糊”还进一步带来了数字治理所塑造的组织灵活性的削弱。由此，数字治理所面临的种种困境形成一个值得深思的悖论。这一悖论在于，尽管数字治理是由大数据技术所赋能的，但数字技术在特定场景下也可能成为阻碍政府推进数字治理转型的因素。究其原因在于，理想的数字治理是嵌入政府科层体系中发挥重要作用的。但实际上，数字治理面临的重要风险是容易蜕变为纯粹的治理技术和效率机制，忽视背后的整体性治理设计和制度逻辑。上述悖论表明了数字治理过程中整体制度设计和价值理念的重要性——数字治理的实施应被视为一个综合的制度变革过程（见图5）。它是由组织结构、制度设计和战略驱动的一个系统过程，其核心在于加强对作为组织灵活性要素的“数据”的治理，即进一步促进数据在政府内部和政府与外部主体逐渐的聚合和流动。

立足于进一步推动数字中国和数字政府建设的国家战略目标，当前政府数字治理过程中的问题与缺乏长期战略的技术主义发展思路和缺乏综合制度设计密切关联。可行的思路是通过强化对数字治理体系的引领与统筹，推动政府形成数字治理创新的长期战略。同时，通过法治手段，为数字与科层之间的嵌入提供保障，从而使政府在发展数字治理时能突破刚性的制度约束。中央政府也意识到数字治理在实践中面临的困境与诸多挑战，着手实施了前瞻的顶层设计。一方面将“加快构建权威、便捷的一体化政务平台”纳入政府重要日程，标志着数字治理体系的建设由原来的分散的部门建设到集中一体化推进的数字治理体系建构。另一方面，《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》等确定了数据作为新的生产要素，是基础性资源和战略性资源，国家对“数据”的战略认知的巨大转变对于政府数字治理体系构建和发展的重要意义在于，其重塑了“数据”的资源和资产定位，为数据的权责明晰提供了重要制度保障。这都有待实务界和理论界进一步关注和聚焦。

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编辑：任倩雯